U 2019 46

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 19 46

1. Kammer Vorsitz Audétat Richter Racioppi, von Salis Aktuar Gross URTEIL vom 18. Juli 2019 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____ GmbH, und B._____ gmbh, Beschwerdeführerinnen gegen C._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Marco Bundi, Beschwerdegegnerin und D._____ AG, Beigeladene

- 2 - betreffend Submission 1. C._____ schrieb am 25. Februar 2019 im offenen Verfahren die Beschaf- fung eines Softwarepakets für die Webseitenbearbeitung aus, konkret ein Update des CMS von Drupal 7 auf Drupal 8 für das Portal www._____.ch sowie die daran angehängten Instanzen. Zum Leistungsumfang des Auf- trages gehören

- Update des bestehenden Systems (inkl. aller angehängter Instanzen) auf Drupal 8

- Sicherstellung des laufenden Betriebs (inkl. aller angehängter Instanzen) während des ganzen Prozesses

- Vollständige und korrekte Übernahme aller bestehender Inhalte

- Berücksichtigung und ggf. Einrichtung der neuen Informationsarchitektur

- Abschliessende Schulung der Administratoren u. Redakteure im Umgang mit Drupal 8 Als Zuschlagskriterien definierte C._____ 'Registierter Drupal Services Provider' (Gewichtung: 30), 'Referenzliste über bereits durchgeführte Dru- pal Projekte im vergleichbaren Rahmen (Gewichtung: 30), 'Projektzuwei- sung eines zertifizierten Drupal 8 Entwicklers (Gewichtung: 30) und 'Dar- stellung des Firmenkurzprofils unter Nennung der personellen und sachli- chen Ausstattung (Gewichtung: 10). Einzureichen waren die Offerten innert 20 Tagen, die Offertöffnung wurde auf den 18. März 2019 festgelegt. Während laufender Eingabefrist stellte E._____ von der A._____ GmbH am 4. März 2019 per E-Mail Fragen, welche ihm seitens C._____ andern- tags beantwortet wurden. 2. Innert Frist sind vier Offerten eingegangen, ein Offertprotokoll wurde offen- bar nicht erstellt. 3. C._____ orientierte die A._____ GmbH am 15. April 2019 per E-Mail, dass ihre Offerte viele interessante Aspekte enthalte, aufgrund der vergleichs- weise hohen Kosten und der aufgeführten Referenzen aber schliesslich die

- 3 - Offerte eines anderen Dienstleisters besser habe überzeugen können. Nach telefonischer Rücksprache räumte C._____ ein, dass der Vorgang vom Vortag fehlerhaft sei und eine korrekte Vergabemittelung für alle Offe- renten publiziert werde. 4. Am 17. April 2019 wurde sodann in schriftlicher Form allen Offerenten mit- geteilt, dass der Zuschlag an die D._____ GmbH (recte: AG) geht. Begrün- det wurde die Auftragsvergabe damit, dass das berücksichtigte Angebot das wirtschaftlich günstigste sei. Obschon sich die Offerte als teurer er- weise als das preisgünstigste Angebot, weise sie punkto Erfahrung und Re- ferenzen wesentliche Vorteile auf. Im Übrigen werde die Preisangabe bei der Bewertung nicht berücksichtigt, sondern lediglich für die Transparenz aufgeführt. Von dieser Grundlage ausgehend erteile C._____ der Firma D._____ GmbH (recte: AG) den weitergehenden Auftrag, die Offerte ge- meinsam mit der Auftraggeberin auszuarbeiten. Ziel dieser Ausarbeitung sei die Kostenreduktion auf ein optimales Kosten-Nutzen-Verhältnis. Dem Vergabeentscheid war ein Auswertungsblatt beigefügt, welchem die Be- wertung der einzelnen Zuschlagskriterien entnommen werden kann. Bei den Bemerkungen steht als allgemeiner Hinweis, dass sich die Kosten- schätzungen aller Anbieter für C._____ über dem für das Budget realisti- schen Niveau befänden; daher sei nach der Vergabe die Kostenreduktion auf ein optimales Kosten-Nutzen-Verhältnis das oberste Ziel. Ausserdem spiele die Höhe der Preisangabe bei der Bewertung der Eingaben keine Rolle. Bei den Bemerkungen zu den einzelnen Angeboten schreibt C._____ zur Offerte der A._____ GmbH, dass diese ein breites Know-how bezüglich Drupal aufweise; hingegen besitze die angegebene Referenz- liste (visuell) keine Schnittmenge mit der Vision von C._____; an dieser Stelle befürchte C._____ ein mögliches Konfliktpotential, welches ambitio- nierten Weiterentwicklungen im Frontend im Weg stehen könnten. Zum An- gebot der Zuschlagsempfängerin schreibt C._____, dass diese bereits viel Vorerfahrung mit der Betreuung des aktuellen Portals _____.ch besitze und

- 4 - über zertifizierte Drupal Entwickler verfüge, welche bereits mit dem Projekt vertraut seien; durch ein umfangreiches Team in verschiedenen Disziplinen könne sich das Team bei Bedarf austauschen und dadurch Synergien nut- zen. 5. Mit Beschwerde vom 26. April 2019 beantragt die Bietergemeinschaft A._____ GmbH und B._____ gmbh (Beschwerdeführerinnen) die Erstat- tung des Aufwandes für die Angebotserstellung sowie der Verfahrenskos- ten und weiterer Aufwände im Verfahren; weiter beantragen sie die Berück- sichtigung der Kriterien auf den beschriebenen Umfang der Ausschreibung oder die Wiederholung des Vergabeverfahrens mit korrekter Beschreibung des Umfangs, der Kriterien und vollständiger Unterlagen. Sie begründen ihre Begehren damit, dass die Ausschreibung unvollständig und fehlerhaft gewesen sei. Die Vergabebehörde habe willkürlich die Nichtberücksichti- gung der Beschwerdeführerinnen u.a. mit den sehr hohen Kosten begrün- det, obschon der Preis gar kein Zuschlagskriterium sei. Auch die Zu- schlagskriterien 'Referenzen' und 'Firmenkurzprofil' seien mit von der Aus- schreibung abweichenden Bedürfnissen bewertet und die bisherige Anbie- terin bevorteilt worden. Schliesslich habe die Vergabebehörde aus nicht nachvollziehbaren Gründen nur eine eingeschränkte Akteneinsicht ge- währt. 6. Die D._____ AG (Beigeladene) schrieb dem Verwaltungsgericht am 2. Mai 2019, dass sie sich am Verfahren nicht beteilige. 7. In der Vernehmlassung vom 8. Mai 2019 beantragte die Vergabebehörde kostenfällig die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wer- den könne. Die Rüge betreffend unvollständige Ausschreibung erfolge ver- spätet, weshalb darauf nicht einzutreten sei. Die Beschwerdeführerinnen seien zudem zur Beschwerde gar nicht legitimiert, weil sie bloss den dritten Rang erreicht hätten und nicht darlegten, inwiefern eine Wiederholung ein

- 5 - anderes Resultat zur Folge hätte. Ein ersatzfähiger Schaden sei den Be- schwerdeführerinnen gar noch nicht entstanden, die Zuschlagskriterien seien bei der Bewertung der Angebote korrekt berücksichtigt worden und eine Wiederholung der Ausschreibung sei weder Anfechtungsobjekt noch würde sie den Beschwerdeführerinnen etwas bringen, weil sie mit einer Ge- wichtung des Preises noch schlechter abschneiden würden. 8. Die Beschwerdeführerinnen ändern im Rahmen ihrer Replik die Rechtsbe- gehren aufgrund neuer Erkenntnisse aus der Akteneinsicht. So beantragen sie neu den Ausschluss der Zuschlagsempfängerin und die Wiederholung der Ausschreibung aus wichtigen Gründen. Der Ausschluss der Zuschlags- empfängerin habe zu erfolgen, weil diese unzulässigerweise zwischen Ein- reichen der Offerte und der Vergabe Verhandlungen mit C._____ geführt habe; dies ergebe sich aus den eingereichten Unterlagen, insbesondere der D._____ Roadmap S32 Fazit Roadmap Varianten: "Detail-Bespre- chung wird am D._____ Pitch am 29. März 2019 erfolgen", "D._____ arbei- tet bis dahin an der weiteren Verfeinerung der Varianten", "D._____ pitcht Drupal 8 am 29. März 2019", "C._____ prüft Roadmap-Varianten", "C._____ und D._____ fahren in der Bearbeitung der dringendsten Web- site-Anpassungen weiter". Ein weiterer Ausschlussgrund ergebe sich aus der intensiven Vorbefassung der Zuschlagsempfängerin, welche einen un- zulässigen Wettbewerbsvorteil bewirkt habe. Zudem sei das Vergabever- fahren aus verschiedenen wichtigen Gründen zu wiederholen, etwa weil nach eigener Ansicht der Vergabebehörde die gültigen Angebote den Kos- tenrahmen erheblich sprengten, oder weil die Vergabebehörde in ihrem Zu- schlag erkläre, dass nicht der Gegenstand der Ausschreibung zur Umset- zung vorgesehen sei, sondern eine materiell stark angepasste sowie im Preis reduzierte Variante. 9. In ihrer Duplik vom 27. Mai 2019 hält die Vergabebehörde unverändert an ihren Rechtsbegehren fest. Sie weist darauf hin, dass es unklar sei, ob die

- 6 - neuen Rechtsbegehren die alten ersetzten oder ergänzten. Die Vergabe- stelle beteuert, dass es mit der Zuschlagsempfängerin keine Verhandlun- gen in Bezug auf die strittige Vergabe gegeben habe. Es treffe zwar zu, dass die Zuschlagsempfängerin am 29. März 2019 bei der Vergabe- behörde eine Präsentation gehalten habe, doch sei es dabei nicht um einen "Pitch" gegangen, sondern um die Vorstellung eines zweiten Projekts und Begründung der Kosten der Offerte im strittigen Vergabeverfahren. Die Zu- schlagsempfängerin habe aber ihre Eingabe nicht mehr ändern können. Verhandlungen oder andere unzulässige Wettbewerbsvorteile seien der Zuschlagsempfängerin nicht zugekommen. Weiter habe die Zuschlags- empfängerin weder bei der Ausarbeitung noch bei der Vorbereitung des Vergabeverfahrens mitgewirkt, sodass sie über keinen unzulässigen Wis- sensvorsprung verfügt habe. Eine Wiederholung des Vergabeverfahrens sei zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr zulässig und käme einer verpönten Angebotsrunde gleich. Eine Verfahrenswiederholung sei nur bei Verdacht auf eine Manipulation anzuordnen, die aber nicht konkret behauptet werde; selbst ein Formfehler der Vergabestelle führe nicht zur Wiederholung der Vergabe. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Zuschlag vom 17. April 2019, worin C._____ (Beschwerdegegnerin) den öffentlich ausgeschriebenen Auftrag betreffend Beschaffung eines Softwarepakets für die Webseitenbearbei- tung an die D._____ AG (beigeladene Zuschlagsempfängerin) mit der Be- gründung 'wirtschaftlich günstigstes Angebot' und nicht an die Bieterge- meinschaft A._____ GmbH/B._____ gmbh (Beschwerdeführerinnen) er- teilte. Damit konnten sich die Beschwerdeführerinnen nicht einverstanden erklären, weshalb sie sich dagegen mit Beschwerde beim Verwaltungsge- richt des Kantons Graubünden zur Wehr setzten und die Wiederholung des

- 7 - Vergabeverfahrens mit korrekter Nennung der massgebenden Zuschlags- kriterien und die Erstattung der Aufwandkosten für die Angebotserstellung bzw. in der Replik noch explizit den Ausschluss der Zuschlagsempfängerin samt Wiederholung der Ausschreibung aus wichtigen Gründen verlangte. Die Zuschlagsempfängerin wollte sich am Verfahren nicht beteiligen. Streit- gegenstand bildet hier die Rechtmässigkeit des Zuschlagsentscheids und die Vorgehensweise der Beschwerdegegnerin für die Ermittlung des 'wirt- schaftlich günstigsten Angebots'. 1.2. Auf den konkreten Fall finden unbestritten das kantonale Submissionsge- setz (SubG; BR 803.300) sowie ergänzend die Bestimmungen der Inter- kantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; SR 172.056.5 [BR 803.510]) Anwendung. In Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) wird die Legitimation zur Er- hebung einer Beschwerde vor Verwaltungsgericht wie folgt umschrieben: Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Än- derung hat […]. Nach Art. 25 Abs. 1 SubG kann gegen Verfügungen (Zu- schlagsentscheide) des Auftraggebers (Vergabebehörde) beim Verwal- tungsgericht Beschwerde erhoben werden. Als durch Beschwerde selbständig anfechtbare Verfügungen gelten die Ausschreibung des Auf- trags (Art. 25 Abs. 2 lit. a SubG) als auch der Zuschlag und der Ausschluss vom Verfahren (Art. 25 Abs. 2 lit. c SubG). Beschwerden sind schriftlich und begründet innert zehn Tagen seit Eröffnung der Verfügung einzurei- chen (Art. 26 Abs. 1 SubG). Vorliegend ist erstellt, dass der angefochtene Zuschlag vom 17. April 2019 datiert und die Beschwerdeschrift vom 26. April 2019 deshalb korrekt innert der 10-tätigen Anfechtungsfrist beim dafür örtlich, sachlich und auch funktionell zuständigen Verwaltungsgericht erho- ben wurde. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist da- her – mit Ausnahme nachfolgend E.1.3. - einzutreten.

- 8 - 1.3. Die Beschwerdeführerinnen sind jedoch nicht zur Beschwerde legitimiert mit ihrem Begehren, die Erstattung der Aufwandkosten für die Angebotser- stellung sei durch das Verwaltungsgericht festzusetzen. Solche Bemühun- gen und kostenfällige Aufwendungen der Anbieter/Innen fallen bei jedem öffentlichen Vergabeverfahren an und werden – ohne separate Vereinba- rung – grundsätzlich bei einem offenen Submissionsverfahren nicht ver- gütet. Zudem sind Schadenersatzforderungen und Rückerstattungsan- sprüche auf den Zivilrechtsweg zu verweisen und allenfalls dort in einem Prozess zu klären, wobei dann die Klägerschaft insbesondere den Eintritt als auch die Höhe des Schadens zu beweisen und zu beziffern hätte. Auf die Beschwerde kann diesbezüglich im Voraus nicht eingetreten werden. 2.1. Laut Art. 21 Abs. 1 SubG erhält das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag. Es können insbesondere Kriterien wie Qualität, Preis, Erfahrung, Zweckmässigkeit, Termine, technischer Wert, Ästhetik, Betriebskosten, Nachhaltigkeit, Kreativität, Kundendienst, Infrastruktur und Lehrlingsausbil- dung berücksichtigt werden (Art. 21 Abs. 2 SubG). Um jedoch das wirt- schaftlich günstigste Angebot – das offensichtlich eine ökonomische Kom- ponente beinhaltet – ermitteln zu können, ist es allerdings unerlässlich, zu- mindest das entsprechende Zuschlagskriterium des Preises zu nennen und je nach Komplexität oder Einfachheit des zu erfüllenden Auftrags angemes- sen zu gewichten. Die Beschaffung von Standardgütern erfordert eine klar höhere Gewichtung des Preiskriteriums (z.B. 60% - 80% oder sogar noch höher) als die Beschaffung von komplexen Instrumenten oder Gütern, zu denen sicherlich auch die hier interessieren Informatikprodukte als Gegen- stand des Zuschlags vom 17. April 2019 zu zählen sind. Die Informatik- branche ist anders gelagert als beispielsweise die Beschaffung konkret überschaubarer Güter mit hohen Stückzahlen und einfacher Reprodukti- onsmöglichkeit. Gerichtsnotorisch kommt es zudem in der Informatikbran- che häufig zu Budget-Überschreitungen, wodurch das Kriterium des 'Prei- ses" relativiert wird. Dieser Umstand ändert jedoch nichts daran, dass das

- 9 - Zuschlagskriterium des Preises – zumindest in Form eines generellen Kos- tendaches – unabdingbar ist, um das wirtschaftlich günstigste Angebot bei einer Mehrzahl von Anbietern/Innen zu ermitteln. Nebst dem "faktischen Muss-Kriterium des Preises" sollten in der Informatikbranche aber sinnvol- lerweise die Kriterien der Erfahrung und der Referenzen angemessen ge- wichtet werden; gerade bei grösseren Informatikprojekten ist es für die Ver- gabebehörde von erhöhtem Interesse, im Sinne einer Qualitätsgarantie In- formationen über frühere Projekte von Anbieterinnen und Anbietern zu er- halten. Das Verwaltungsgericht ist zudem befugt, krass fehlerhafte Aus- schreibungen und/oder Verfahrensabläufe zu stoppen, selbst wenn solche Fehler von den Anbietern in der Ausschreibung nicht sofort gerügt wurden. Die gängige Praxis des Verwaltungsgerichts zur (frühzeitigen) Rügeerhe- bung findet also dort ihre Grenzen, wo das ganze Vergabeverfahren kom- plett mangelhaft und falsch gelaufen ist und daher von Anfang an keinen Rechtsschutz verdient. Gerade diese Frage hat das Gericht anhand der bekannten Akten und Unterlagen zum vorliegenden Ausschreibungsver- fahren letztlich zu beantworten (vgl. zum Ganzen: PETER GALLI/ANDRÉ MO- SER/ELISABETH LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungs- rechts, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 854 S. 382 f. sowie Rz. 879 ff. S. 394 ff.) 2.2. Zuerst gilt es ganz allgemein festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin sowohl bei den Ausschreibungsunterlagen als bei der konkreten Abwick- lung des Vergabeverfahrens erhebliche Lücken und Ungereimtheiten of- fenbart hat, die nachträglich keiner Korrektur bzw. Heilung mehr zugänglich sind. Als Erstes fällt auf, dass es bereits am Zuschlagskriterium des Preises fehlt. Sodann wurde auch kein Offertöffnungsprotokoll erstellt und das Blatt über die Selbstdeklaration ist nur bei zwei von vier Offerten bei den Unter- lagen. Hinzu kommt ein zweifelhafter Kontakt mit der späteren Zuschlags- empfängerin zwischen der Offerteingabe und dem Vergabeentscheid. Die Eröffnung des Vergabeentscheids erfolgte erst in einem zweiten Anlauf so-

- 10 - wie auf telefonische Rückfrage einer der zwei Beschwerdeführerinnen kor- rekt. Die Unerfahrenheit und Unbedarftheit der Beschwerdegegnerin in Sa- chen Submissionswesen offenbart sich denn auch in der Begründung des Zuschlags, in welcher die Beschwerdegegnerin der Zuschlagsempfängerin "… den weitergehenden Auftrag [erteilt], die Offerte gemeinsam mit der Auftraggeberin auszuarbeiten. Ziel dieser Ausarbeitung ist die Kostenre- duktion auf ein optimales Kosten-Nutzen-Verhältnis." Dem Gericht er- scheint es aufgrund der Abwicklung des Vergabegeschäfts daher weder möglich noch angezeigt, ein solches Vorgehen zu schützen, nachträglich zu legitimieren noch sonst wie verfahrensrechtlich zu retten. 2.3. Im Grundsatz zutreffend ist allerdings, dass der krasse Makel des fehlen- den Preiskriteriums in der Ausschreibung bereits damals und sofort dort hätte gerügt werden müssen und nicht erst im Rahmen des Beschwerde- verfahrens gegen den Zuschlag. Eine bündnerische Gerichtspraxis zum Fehlen des Preiskriteriums gibt es nicht, weil ein derartiger Streitfall ohne Preiskriterium zur Ermittlung des 'wirtschaftlich günstigsten Angebots' laut Art. 21 Abs. 1 SubG noch nie – soweit ersichtlich – zur Beurteilung stand. Ein Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich (VB.2005.00155) vom 19. Oktober 2005 äusserte sich zu dieser Thematik – unter Verweis auf eine Praxis der damals bestehenden Eidgenössischen Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen (seit 2007 Bundesverwaltungsgericht) –, wonach es sich bei "komplexen Dienstleistungsaufträgen" rechtfertigen könne, das wirtschaftlich günstigste Angebot dadurch zu ermitteln, dass ein festes Kostendach vorgegeben und nach der überzeugendsten Leistung gefragt werde; nachfolgend wurden zwei Literaturstellen aufgeführt (DENIS ESSEIVA, Zuschlagskriterien und Preis, in: Baurecht 4/2001, S, 153 Ziff. 3; ROBERT WOLF, Der Angebotspreis, in Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 17), welche die Ansicht vertraten, dass das Zuschlagskriterium "Preis" niemals fehlen dürfe (VGer ZH VB 2005.00155 E.7.2). Das Verwal- tungsgericht Zürich kam gestützt darauf in seinem Entscheid zum Schluss,

- 11 - dass mit dem Fehlen des Zuschlagskriteriums "Preis" und anderen Un- zulänglichkeiten grundlegende Vergabevorschriften verletzt seien; diese elementaren und konzeptionellen Fehler der umstrittenen Submission ver- langten eine vollständige Wiederholung des Vergabeverfahrens mit neuer Ausschreibung (VGer ZH VB 2005.00155 E.7.4). Dieser Schlussfolgerung vermag sich das streitberufene Verwaltungsgericht aufgrund der eingangs aufgezählten Versäumnisse (vorstehend E.2.2) sowie insbesondere dem Fehlen eines Preiskriteriums (samt Gewichtung) oder zumindest der Vor- gabe eines Preiskostendaches (kombiniert mit anderen, aussagekräftigen Zuschlagskriterien, wie der "Erfahrung und Referenzen" mit entsprechen- den Rückmeldungen (siehe vorstehend E.2.1) – im Interesse eines fairen, transparenten, rechtsgleichen und nachvollziehbaren Vergabeverfahrens anzuschliessen. Um die Korrektheit der vorliegenden Auftragsvergabe si- cherzustellen, erachtet es das Verwaltungsgericht als unerlässlich, den an- gefochtenen Zuschlag vom 17. April 2019 an die Zuschlagsempfängerin aufzuheben und die Angelegenheit zur Wiederholung der gesamten Auf- tragsvergabe (mit Nennung aller benötigten Zuschlagskriterien in den Aus- schreibungsunterlagen für eine einwandfreie und vorhersehbare Ge- schäftsabwicklung) an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Die Be- schwerde wird demzufolge im Ergebnis gutgeheissen. 2.4. Zusammengefasst ergibt sich, dass der strittige Zuschlagsentscheid infolge krasser Fehler sowohl in der Ausschreibung als auch in der Vergabeab- wicklung aufzuheben ist und die Beschwerde daher gutgeheissen wird, so- weit darauf zuständigkeitshalber vom Gericht eingetreten werden kann. Die Angelegenheit wird somit zur Wiederholung des gesamten Verfahrens und zu neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. 3.1. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Angesichts der Tatsache, dass sich das Verwaltungsgericht nur zur Frage

- 12 - des fehlenden Preiskriteriums und dessen Auswirkungen äussern musste, wird die Staatsgebühr ermessensweise auf Fr. 3'000.-- festgelegt, obwohl die Streitsumme in der Grössenordnung von Fr. 400'000.-- liegen dürfte. 3.2. Aussergerichtlich wird keine Parteientschädigung gesprochen, da die ob- siegenden Beschwerdeführerinnen nicht anwaltlich vertreten waren (vgl. dazu Art. 78 Abs. 1 VRG) und lediglich im ureigenen Interesse handelten. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der Zuschlag vom 17. April 2019 aufgehoben. Die Sache wird zur Wiederholung des Vergabeverfahrens an C._____ zurückgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 324.-- zusammen Fr. 3‘324.-- gehen zulasten von C._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Es wird keine Parteientschädigung gesprochen. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]